由於俄羅斯對烏克蘭發動的血腥戰爭，白宮星期一（4月4日）表示還將對俄羅斯實施更多制裁。上星期美國宣布再將俄羅斯科技領域21個實體和13名個人列入制裁名單。戰爭爆發至今，美國對俄制裁的對象已達600多個，這些制裁如何運作？美國政府部門又是如何進行監管？
美國政府對俄羅斯鋪天蓋地的制裁，範圍囊括俄羅斯央行和其他金融機構、國防企業、寡頭、包括俄總統普京在內的政府高官以及杜馬成員，並且將俄羅斯主要銀行踢出SWIFT，對俄國防、航天航空和海事產業實施全面出口管制。
對俄制裁是美國許多制裁項目的其中之一。美國還有對伊朗、北韓和古巴等國家和地區的全面制裁，以及針對毒品販運、恐怖主義、侵犯人權、大規模殺傷性武器擴散等活動，對特定個人和實體實施的制裁。
經濟制裁與出口管制
法律專家表示，美國的制裁措施主要可以分為兩類：經濟和貿易制裁以及出口管制。前者由美國財政部下屬的外國資產控制辦公室（Office of Foreign Assets Control , OFAC）管理和執行，後者的主管單位是商務部下屬的工業和安全局（Bureau of Industry and Security, BIS）。
經濟制裁
通常來說，美國針對特定國家、實體和個人實施經濟和貿易制裁（也被稱為OFAC制裁），禁止美國人和實體與被納入制裁名單的實體和個人進行任何直接或間接的交易。比如，美國對伊朗的全面制裁、對俄羅斯金融機構和高官權貴的制裁，屬於這類制裁。
根據制裁對象的不同，經濟和貿易制裁可以涵蓋進出口、金融服務等多種經貿活動。
美國WillKie Farr & Gallagher律所合夥人戴維·莫特洛克（David Mortlock）曾在白宮國家安全委員會任職，精通美國製裁政策。他對美國之音說：“當我們說制裁俄羅斯銀行或個人的時候，我們實際上所做的是，美國政府禁止美國人以某些方式與那些實體和個人打交道，或是要求美國人封鎖他們所持有的那些實體和個人的財產。”
也就是說，一旦被列入制裁名單，受制裁的對象將無法使用美國的金融系統或與美國人進行任何直接或間接的交易，他們在美國的資產和資產權益會被凍結。根據OFAC的規定，受制裁人員持股超過50%的任何實體也同樣受到制裁的限制。
OFAC制定和管理兩份制裁名單，一份是受制裁實體和人員名單，叫做特別指定國民和封鎖人員名單（Specially Designated Nationals and Blocked Persons, SDN），另一份被稱為整合清單（Consolidated Sanction lists, CSL），其中包含未被列入SDN名單的制裁對象。
通常情況下，美國人不得與制裁名單上的個人和實體交易，不過OFAC有時也會對某些活動頒發通用許可（general license）或根據個案頒發特定許可（specific license）。比如，在宣布對俄製裁的時候，OFAC同時發布了幾項通用許可，允許涉及債務和能源等方面的某些交易繼續持續一定時間，“以減輕對第三方造成的意外後果。”（to minimize unintended consequences on a third party）
出口管制
出口管制是對美國商品、技術和軟件出口和再出口活動的管制。美國政府在國防和高科技等領域的對俄出口限制，以及將中國科技公司列入實體清單的措施屬於這個範疇。
美國政府禁止美國實體或非美國實體在未獲許可的情況下，向被列入出口管制清單上的實體口出口受管制的美國產品和技術，甚至是含有一定比例美國成分的外國商品。
美國商務部的出口管制清單包括實體清單（entity list）、未經核實清單（unverified list）、最終軍事用戶清單（Military End User）等。一旦被列入這些清單，意味著受制裁者將難以獲得美國的產品和技術。
莫特洛克說，不同清單之間的區別主要在於限制程度的不同。他說：“例如，最嚴格的是實體清單，基本上是禁止向清單上的實體出口美國原產的商品和技術。其他一些清單的限制製程度小一點。比如，未經核實清單在申請許可豁免上的限制有限一些，它要求對受管制技術真正的終端使用進行認證，但是並不完全阻止向未經核實清單上的實體出口美國原產的技術。”
旅行禁令
除了上述兩類制裁手段之外，美國國務院還可以對個人實施旅行禁令。比如，國務院對17名俄羅斯寡頭以及38名現任和前任官員實施簽證限制，禁止他們及其家屬入境美國。
制裁適用對象
出口管制不僅約束實施出口行為的美國主體，還有非美國主體。美國官員最近為中方解釋美國對俄制裁所涉及的範圍時曾指出，如果中國企業對俄羅斯出口中美國成分佔總價值的 25% 以上，必須首先獲得華盛頓的許可證，以避免違反制裁。
經濟制裁（OFAC制裁）通常限制的是美國主體的活動，包括美國公民和綠卡持有者、美國境內的任何人、根據美國法律註冊成立的實體及其外國分支機構。在針對伊朗和古巴的製裁中，還包括任何美國人擁有或控制的外國公司。
非美國主體在美國境外與受制裁對象之間的活動一般不受美國制裁的約束，但是法律專家說，如果外國實體的活動存在美國連接點（nexus），比如涉及美元、美國公司、美國人或者美國貨物，他們也需要遵守美國的制裁。
莫特洛克說：“根據OFAC制裁，如果外國公司致使美國人違反制裁，如果他們與被制裁對象的交易涉及到美國人，或者他們從美國向被制裁對象或被制裁地區出口了服務，他們也會面臨責任（liability）。”
他表示，最典型的情形是交易涉及美元，因為大多數美元清算需通過美國的金融機構。
二級制裁
法律專家說，即使與美國不存在任何連接點，外國企業也可能因為某些商業活動而受到美國政府的制裁，即通常所稱的“二級制裁”（secondary sanctions）。
大西洋理事會客座研究員布萊恩·奧圖爾（Brian O’Toole）曾在2009年至2017年間擔任外國資產辦公室主任高級顧問。他說，如果與受制裁對象有生意往來的外國公司是在協助該制裁對象躲避制裁，那麼這家外國實體通常也會成為被制裁的對象。他表示，二級制裁的情形通常是指“不管是否存在這類‘惡劣行為’，如果你與制裁對像做任何交易，而且易是重大的，我們就可以施加制裁。”
莫特洛克說，是否實施二級制裁要看政府是否做出宣布，但是他指出，美國政府擁有在任何制裁項目下實施二級制裁的廣泛法律權限。
例如在對俄制裁上，他說， “如果拜登政府想要使用二級制裁，相關法律已經存在。”美國國會2017年通過的《美國敵對國家製裁法》（CAATSA）要求總統對任何被認定為協助受制裁俄羅斯個人和實體進行重大交易的人員實施二級制裁。
奧圖爾說，不管法律語言如何，“財政部擁有很大職能，能夠對那些與被制裁的俄羅斯銀行、個人和企業進行交易的人士實施制裁，無論這是否被認為是二級制裁。”
制裁監管
美國的金融機構和銀行通常會將OFAC制裁名單納入其係統，自動將系統中與受制裁者有關的資產和交易凍結。
OFAC和BIS分別對經濟制裁和出口管制擁有民事執法權限，可對違反制裁的美國以及與美國有連接點的個人和實體進行民事處罰，處罰包括罰款，金額可高達數千萬甚至上億美元。莫特洛克說， OFAC的製裁規定遵循“嚴格責任”（strict liability），即OFAC無需證明當事方的過失或意圖，就可採取執法行動。
如果是有意違反（willful violation）美國制裁規定的情形，美國司法部還將展開刑事調查，追究刑事責任，違反制裁者可面臨最高30年的監禁。
奧圖爾說，對於協助被制裁者躲避制裁的非美國實體和個人，美國政府可將他們列入制裁名單。中國崑崙銀行曾因為與被列入SDN制裁名單的伊朗銀行開展重大金融服務，違反美國的對伊朗制裁，而被美國制裁。
過去幾年來，不少企業因違反美國制裁而被處以巨額罰款，包括中國的中興通訊公司、英國渣打銀行和法國巴黎銀行，其中法巴銀行的罰款高達90億美元。
法律人士說，這樣的執法行動和執法力度促使私營部門都非常認真地對待美國制裁，很多銀行和企業都會做盡職調查，確保遵守制裁。 “如果一家公司的合規項目不嚴格，這家公司將會很難獲得銀行的融資或貸款，甚至難以找到銀行願意給公司開設賬戶處理交易，” 莫特洛克說。
他們指出，美國政府可以通過多種途徑了解或者獲悉潛在的違反制裁的行為，包括美國公司和個人提交的交易遭凍結或拒絕的報告，企業的自願披露，來自情報部門等其他政府機構的信息，甚至是媒體報道等公開信息。
美國法律規定任何美國人都必須向OFAC報告被凍結或被拒絕的交易。莫特洛克說，很多企業也會自願向OFAC披露違反制裁的情況，因為“如果做了披露並且完全配合OFAC進行補救，他們遭受處罰的可能性會顯著降低，而且更有可能會被處以較低的罰款。”
制裁信息彙編網站Sanctionsexpert.com的創辦人阿米爾·法達維·阿爾德卡尼（Amir Fadavi Ardekani）對美國之音表示，美元作為全球貿易的重要貨幣，“給予美國在全球一種獨一無二的權力，無論誰想要在美國運作，無論誰想要用美元交易，他都必須尊重美國的制裁。”
中俄貿易
儘管中國反對美國等西方國家針對俄羅斯實施的制裁，但是一些報道顯示很多中國企業在審慎處理與俄羅斯的商業合作，避免違反制裁。北京方面說，這些制裁給中俄之間的正常經貿往來造成了“不必要的”損害。
莫特洛克說，美國制裁並不禁止中國企業與俄羅斯做生意，但是中國和任何國際企業一樣面臨制裁合規的挑戰。他說：“與任何其他國際企業一樣，如果中國企業與受制裁的俄羅斯實體交易並涉及到美國人，就可能有潛在責任的風險。這可以是通過一家美國銀行接收或支付款項，通過美國代理銀行的賬戶清算美元付款，或者只是得到美國同事或僱員的批復或幫助。”
奧圖爾表示，美國境外的實體繼續與俄羅斯進行被美國、歐盟和英國制裁的活動肯定存在制裁風險，除此之外就是細節的問題，需要進行個案分析。他說，可能的二級或類似制裁也是擔憂之一。
他認為，中國應該對此是熟悉的，因為這類似於美國對北韓和伊朗的制裁政策。 “我認為他們對美國在這些議題上的政策是有些了解的，俄羅斯與那些地方面臨差不多的處境，”他說。
阿爾德卡尼說，在目前美國等西方國家的對俄制裁下，中國企業與俄羅斯經貿往來的交易成本和風險大大增加，對於那些在美國市場也有很多足蹟的中國企業來說，他們若想要留在美國市場，則必須謹慎對待美國的制裁。
