這是鄧聿文為美國之音撰寫的評論文章。這篇特約評論不代表美國之音的觀點。轉載者請註明來自美國之音或VOA。
習近平在2022年中共二十大組成的中央政治局及隔年全國兩會的新政府人選和機構改革，構成了他第三任期的治理團隊。我稱之為中共的“新權力結構”。到本次三中全會，這個新權力結構已運作了1年10個月，期間出現了一些外界未曾預料到的新的問題、變化和現象，值得關注和探討，因為它可能在本屆政權餘下的三年時間裡帶來很大後遺症。
新權力結構的兩個特徵、四個特徵
縱觀這一年多來中國政局的變化以及新權力機構運作的狀況，二十大中央政治局的最大特徵就是目標導向，即為完成二十大提出的目標任務進行人事佈局。這個目標任務就是習提出的中國式現代化，它在此次三中全會得到了具體的規劃與部署。政治局成員的安排以及黨政機構改革都是因應此需求的。在習看來，作為權力核心的中央政治局及其書記處，必須由他的親信組成並掌控，惟其如此，他的意志和意見才能不受干擾地得到貫徹執行，從而實現既定的目標任務。
新權力結構的第二個特徵是它的戰鬥性。習高度強調發揚鬥爭精神，敢於鬥爭，善於鬥爭。這是因為習預期到，無論是中國的內部事務，或是外部環境，都會趨於惡劣，未來要經受驚濤駭浪的考驗。從拜登政府在地緣政治和科技方面對中國的持續圍堵，到川普在11月美國選舉可能的獲勝，都將考驗習政權。從這個角度看，有論者把二十大政治局稱作本質上的“戰時內閣”，是有道理的，也就是，習要求政治局成員隨時處於一種待命狀態，投入作戰，用一種戰鬥的精神去面對時局並治理國家。
新權力結構的這兩個特徵隨後在2023年的李強新政府人選和黨政機構改革中也得以體現。
中國式現代化有兩個重心，即經濟和安全，也是當局的兩個工作重點。經濟代表中國式現代化的水準，安全代表中國式現代化的特質。前者要形成新發展格局和高水準市場經濟體系，後者要形成新安全格局，都缺一不可。 2023年的黨政機構改革，就是要對應這兩個工作重點，體現目標導向和鬥爭精神。
這次黨政機構改革是習上台以來的第二次，在中央層級組成了五個新機構，即中央金融委員會、中央金融工作委員會、中央科技委員會、中央社會工作部以及中央港澳工作辦公室；在國務院層面，重組了科技部，新組成國家金融監理總局、國家數據局，同時撤銷了中國銀保監會和國務院港澳辦，改革央行省級分支機構，精減中央和國家機關人員編制等。對是次機構改革呈現的特點，我曾用「強黨權，順府權，防風險，重監管」來概括。
所謂“強黨權”，就是要加強中央對相關領域和行業的集中統一領導，過去弱化的要補上，發揮中央的協調統領作用。因此，黨政機構的設置及其職能應體現這種統領作用，由新設再加上已有的四個委員會，組成了中央的決策體系，行使國家的決策大權，從而讓這個決策權力能夠最後真正集中在習手上，真正做到讓黨管理經濟和社會。
所謂“順府權”，不是要弱化國務院的具體管理職能，而是要理順內部相關部門的管理職能，發揮政府和市場的優勢，去破解產業的發展瓶頸，解決金融監管難題，發揮大數據促進經濟發展的作用等。
所謂“防風險”，主要指的是防止金融和科技領域的風險。對習而言，金融領域過去是中共監管的薄弱環節，最易讓黨內外、國內外的反對勢力互相勾結，“興風作浪”，而以當局目前的監管水平，很難識別風險；科技領域的卡脖子和脫鉤行為則是中國當下和未來面臨的最大外在風險。這兩大領域的風險如果處理不好，會波及政治，危及政權安危，所以必須重視，並在機構設定上反映出來。
所謂“重監管”，也就是透過嚴厲監管來防範經濟特別是金融和科技領域出現的風險，就此來說，它和防風險是一體兩面，對風險的防範同時意味著要加強監管。事實上，強黨權、順府權本身也內含有防內外風險的考量。在2023年的機構改革中，就用合併監管的方式，擴大新設部門的監管半徑，讓其監管職責更明確，權力更集中，統籌性綜合性監管能力更強，以達到加強對系統性、綜合性風險的防範能力。
新權力結構運作過程問題多多
以目標為導向，強調鬥爭精神，並凸顯習的權威的新權力結構，在人事佈局和機構改革中，必然傾向要加強所謂黨中央集中統一領導，並在實際中演變成習的一元化領導。但這與中國式現代化的內在要求是自相矛盾且互為衝突的。無論對中國式現代化怎麼定義，它也是現代化，既然是現代化，本質上就要求在國家的治理中法治逐步起主導作用，並在國家內部以及國家和社會之間適當分權；同時，個體在遵守法治的前提下，自由意志得以發揮。這是現代化的應有之義，除非中共對現代化另行定義。
但強化黨中央的集中統一領導特別是習個人的一元化領導，必然以削弱法治，約束人的自由意志為代價，這兩者沒法揉在一塊，強行捏在一起必淪為怪胎，效果南轅北轍，故實際上只能捨棄一頭，不能兩者兼得。習自己真正在意的，也是加強黨中央的集中統一領導和他個人的權威。因此，即使在三中全會的改革計畫裡，黨中央的集中統一領導也是不能削弱的，從而造成這個新權力結構運作一年多來問題多多，明顯表現出幾個不適應性。
一是當局的幹部來源與用人政策越來越窄。過去當局使用幹部也講究五湖四海，用人注意平衡性，但習完全顛覆了這個傳統。他的幹部來源是所謂的之江新軍，即他原來工作過的福建和浙江，以及上海的舊部，還有他老家陝西的官員和個別同學。幹部來源的狹窄雖然確保了官員的忠誠和習的意志的貫徹，但也堵死了高層晉升的通道，讓更多的非嫡系官員選擇躺平；同時，當局難以選拔到有能力的官員，尤其是高級官員，官員的能力和肩負的責任越來越不相稱。
二是在2023年的黨政機構改革中，儘管當局主觀上不想削弱國務院的權力和職能，但黨管一切的強化客觀上必然會弱化國務院的權責，內部完全失去製衡。所以李強上任後做的第一件事是修改國務院工作規則，強調國務院只是黨中央的執行機構，自我矮化。過去國務院相對黨中央仍具有一定獨立性，即便在李克強時期，國務院所在的北院仍在努力抗拒黨中央所在的南院的侵入。到李強接掌北院，他完全放棄了對南院的抵抗。在2024年兩會上，國務院組織法的修訂，以法律形式明確了北院對南院的從屬地位，國務院從而喪失了獨立的決策權力，也在當局內部喪失了一定程度的對南院的製衡能力，這會導致當局決策犯錯的機率更大，事實亦是如此。
第三是習對領導幹部鬥爭精神的強調可以看作危機意識的表現，但也弱化了幹部的擔當和改革意識。當局的這次機構改革，設立和重組幾大權力決策機構，既是為加強黨中央的集中統一領導，也體現了習要從最壞處著手，準備迎接驚濤駭浪考驗的底線思維模式。然而，過度強調鬥爭精神、危機意識和底線思維，也讓官員變得謹慎保守，不敢開拓，在工作和管理上以穩為主，求穩怕變，因為變就會有風險。這已體現在當局的經濟工作中。當局不斷向外界釋放改革仍是中國主旋律的訊息，三中全會打出的旗號是進一步深化全面改革，但過去一年多，並不見改革樓梯響。
這次三中全會部署的所謂改革舉措，更多也是行政機構職能的調整，很少有體現市場原則和精神的製度改革。還要看到一點，相對經濟管理部門，中國的安全部門和意識形態管理部門，鬥爭精神更強烈，同時也更保守，這也會約束經濟領域的官員不敢在改革上有大的作為，怕擔風險。
中共新權力結構在運作過程中出現的這些問題和不適應性，在未來只會進一步強化，因為習近平不可能放棄在集中統一領導下的個人專權和一元化領導，從而他和他所製定的改革目標所要求的放權和分權之間的緊張關係只會加劇。
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