美國為何制定《國防工業戰略》？史上首份戰略到底說了甚麼？

在面臨俄烏戰爭、以哈戰爭和潛在台海衝突等多線作戰的歷史挑戰之際，五角大廈星期四（1月12日）有史以來發布第一份《國防工業戰略》,對未來三到五年內對美國國防工業基礎的參與、政策制定和投資進行指導。戰略呼籲建立一個現代化、有韌性、創新的國防工業生態系統，增加武器生產的規模和速度，擴大關鍵庫存，並與盟友和夥伴加強國防生產合作。

美國來自中俄等對手的挑戰

美國首位負責工業基礎政策的助理國防部長勞拉·泰勒-凱爾（Laura Taylor-Kale）在星期四的記者會上表示，制定這份戰略的動力來自對於美國國家安全威脅增加的擔憂，特別是中國和俄羅斯構成的挑戰。

「今天，美國國家安全面臨巨大威脅。我們的對手正在加強其軍事力量，達到自二戰以來未曾有過的水平。中國利用國家力量的方方面面，越來越強勢地使用灰色地帶策略來顛覆現有的國際秩序；美國及其盟國繼續向烏克蘭提供武器和彈藥，以對抗俄羅斯的侵略；美國現在也與以色列站在一起，支持其與哈馬斯的生存鬥爭。”

泰勒-凱爾說，美國現在在實施國防工業戰略，以確保美國的國防工業基礎不僅可以繼續強化自己國家安全，同時在直面敵對影響和侵略時能夠安撫和支持盟友和夥伴。她說，美國的「民主兵工廠（Arselnal of Democracy）」曾幫助美國贏得了兩次世界大戰和冷戰。在很長的未來，它能夠而且必須提供同樣持久的優勢並支持「一體化威懾」的（能力）。「民主兵工廠」曾是二戰初期美國提出的口號，為的是進行政治動員、鼓舞民心士氣，同時聚集武器資源，打敗戰爭對手。

美國國防部副部長凱瑟琳·希克斯（Kathleen Hicks）也在戰略前言中寫道，當前和未來的戰略環境要求美國必須採取「立即、全面和決定性」的行動，加強和將國防工業基礎生態系統現代化，確保美國及其盟友和夥伴的安全。她寫道：「如果威懾失敗，美國國防工業戰略讓我們可以調整工業生態系統，為我們的戰士提供必要的能力，以足夠的速度和規模，擊敗任何試圖損害美國安全、盟友和夥伴的國家。 」

美國依然可以製造最優秀的武器，但國防工業面臨多種挑戰

美國《國防工業戰略》指出，美國仍在全球製造最優秀的武器，但「必須能夠以足夠的速度和規模生產這些能力，以最大化我們的優勢。」文件還說， 冷戰結束30年來，美國國防生產集中化，供應鏈遷往海外，中國則大幅增加國內產能，「在過去的30年中，中國在許多關鍵領域成為了全球工業強國，從造船到關鍵礦產到微電子，產能不僅超過了美國，也超過其亞洲和歐洲盟友的總和。」

美國國防部助理副部長納吉布·洛克(Halimah Najieb-Locke)11日在記者會上表示，中國是全球工業基礎中許多關鍵零件的來源土地，但美國仍然是其中許多領域的設計領導者。

「我們發現了在製造方面實現供應鏈多元化的機會，同時考慮到勞動力的準備情況。事實上，美國擁有可以部署的技術，但只是沒有為我們的戰士所利用。因此，這份戰略真正想做的就是利用美國在設計上的主導地位來改武器系統。」他說。

美國國防工業也面臨中國將供應鏈武器化的挑戰。在被問到如何解決這個問題時，泰勒-凱爾同日在華盛頓智庫戰略與國際研究中心（CSIS）舉辦的活動上表示，戰略所提的經濟威懾在很大程度上就是為了回應中國等敵對國家將供應鏈武器化的問題。她說，過去幾年，美國透過《國防生產法》投資稀土元素、關鍵材料和礦物等，但是，現在國防工業戰略要解決的還包括限制敵對資本的進入。

她說：「我們討論並強調敵對資本進入工業基礎，真正破壞穩定並帶來挑戰。您將看到我們繼續致力於這一領域。這不僅僅是關於美國海外投資委員會（CFIUS）。問題是，我們在進入該委員會之前的階段能做什麼？如何更好地運用我們的工具和權力？”

她說,美國有《國防生產法》，但實際上只使用了其中的大約四分之一。美國有能力提供貸款和貸款擔保，完成供應協議、採購承諾等。……國防部在未來發揮領導角色將非常重要，並真正採取經濟威懾措施，以加強工業基礎並建立我們所需的生態系統。「

美國《國防工業戰略》總結出美國國防工業目前面臨的一系列挑戰還包括，未充分利用多用途技術，例如最初為非軍事目的開發但可以快速且高性價比地適用於軍事用途的技術創新；缺乏足夠的有技能的勞動力，隨著嬰兒潮一代的退休和年輕一代對於製造和工程業的興趣減弱，這種情況變得更加嚴重；國內生產不足，由於國防部資金的不確定性、美國製造業長期進行低成本離岸外包以及對於實現製造流程現代化或維持過剩產能的動力缺乏，導致國防部過度依賴單一或敵對的外國來源來獲取關鍵材料和生產容量。此外，文件指出，美國還面臨

來自對手的非競爭性的實踐（Non-Competitive Practices），包括冷戰後的不公平貿易行為，例如中國等對手國家所採取的不公平補貼、隱藏所有權、關鍵技術轉移、藐視貿易協定等等；美國國防採購帶有不穩定性，包括不斷變化的優先事項、資金挑戰和技術過時等因素，導致傳統國防工業基礎只能維持短期產能）；以及美國對全球盟友和合作夥伴的（國防生產）能力缺乏一致的清晰認知等等。

《國防工業戰略》的四個重點

美國的首份《國防工業戰略》提出二十多項建議以及四個工作重點，包括建立有韌性的供應鏈、勞動力發展、彈性採購以及經濟威懾等。

在建立有韌性的供應鏈方面，戰略呼籲增加戰略和關鍵系統庫存以降低近期風險，實現國防工業基礎供應商基礎多元化，擴大生產方式以及增加供應鏈韌性，提供國防工業的網路安全等。

在勞動力發展方面，該策略旨在培養「一支技術充足、人員充足、多元化且具代表性的勞動力隊伍」。它呼籲對技能發展計劃和先進製造業勞動力管道進行投資，並擴大非傳統社區的招聘工作等，包括傳統黑人學院和大學和少數族裔服務機構等。

在發展靈活的採購策略方面，策略尋求透過強調與主要合作夥伴的互通性並在系統設計階段考慮可出口性來製定靈活的採購策略。戰略還呼籲在適用的情況下優先考慮商業、現成的採購，以推動創新和擴大國防供應商基礎。

戰略呼籲加強經濟安全協議並創建與盟友共享技術的新機制，以實現經濟威懾。例如，戰略呼籲重點利用現有的雙邊和多邊關係，例如北約（NATO)、 澳英美三方安全夥伴關係（AUKUS）和國家技術與工業基礎倡議（NTIB），並專注於從地緣政治盟友國家採購，進行「友岸外包」。

美國國防部與國務院、商務部推動建立互通性標準，積極參與相關的標準制定機構；與其他聯邦行政部門和國會合作培養現有的技術共享聯盟，並建立新的機制，和盟友及夥伴分享技術和科學知識應用；加強執法力度，保護美國資產不受來自敵對國家的商業實體所控制，以及對抗網路攻擊；強化違禁來源（prohibited sources）政策，努力確保國防所需物資並非來自敵對實體。

美國助理國防部長泰勒凱爾表示，《國防工業戰略》不僅僅是一份「理想性」的文件，它概述了滿足戰士所需的戰略願景。

她說，美國國防部最高級領導人指導了這份戰略的開發，五角大廈預計將於二月和三月分別發布非機密和機密版的詳細實施計畫。

她說：“美國不能再等待了，採取行動的時機已經到來，我們將從這一戰略開始行動。”