美國總統拜登星期三（8月9日）正式簽署一項備受關注的行政命令，禁止私募股權和風險投資公司等對半導體和微電子、量子信息技術以及某些人工智能係統等三個領域的中國高科技企業進行投資。拜登政府表示，此舉是防止美國的資本和專業知識被用來加速發展可能支持中國軍事現代化並威脅美國國家安全的技術。
這份期待已久的行政命令授權將美國財政部長禁止或限制在上述三個領域內對中國實體的某些美國投資。拜登總統在寫給美國國會參眾兩院領袖的信中表示，他宣布進入國家緊急狀態，以應對中國等國家在“對軍事、情報、監視或網絡能力至關重要的敏感技術和產品方面的進展”所構成的威脅。
分析人士認為，這是美國邁出限制對中國投資的重要的第一步，將勢必對美國對中國的投資產生寒蟬效應。拜登的這份行政令的出台正值外商對華投資指標觸及25年低點之際。
行政令具有高度針對性，未來還有調整和優化的可能
新美國安全中心(Center for a New America Security)高級研究員兼能源、經濟與安全項目主任艾米麗·基爾克雷斯(Emily Kilcrease)對美國之音表示，限制對華投資的行政命令具有高度的針對性，但它不僅限於資本的流動，也包括相關的專業知識。
她說：“相關舉措將集中在美國投資者在中國進行的這些技術領域的投資，但這些投資不僅僅局限於資金，也包括管理專業知識或其他伴隨投資而來的相關好處。” 基爾克雷斯曾經擔任美國副助理貿易代表，從事有關對中國投資政策的工作。
行政命令還將要求在中國開展業務的美國人向美國政府更廣泛地報告在半導體、量子計算和人工智能這三個高科技領域的投資情況。華盛頓智庫戰略與國際研究中心(CSIS)高級研究員兼貿易與技術項目主任艾米麗·本森(Emily Benson)對美國之音表示，此舉將有助於美國政府更好地了解美中之間的金融交流。
“這（行政命令）將創建一個通報製度，根據這個制度，投資中國這些領域的（美國）國內企業需要向美國財政部通報交易情況，”她說，“這實際上是一種獲取信息並向美國政府提供數據的方法，以便他們能更好地了解在這些確定的技術領域中某些投資的數量和性質。”
該行政命令將適用於美國在中國的私募股權、風險投資、合資企業和綠地投資的新投資，但不包括對中國股票和債券的投資組合投資。新的對華投資限制措施不會立即生效，在此期間拜登政府將會接受多輪對這些規定的公眾反饋意見，包括最初的45天評論期。
本森說：“私營部門和其他利益相關者將有機會發表意見。政府將廣泛考慮這些反饋意見，然後在未來幾個月內對規定進行進一步的調整和優化。”
美國邁出限制對中國投資的重要第一步
目前來看，這份行政命令恐怕無法讓美國國會中持對华鹰派立場議員感到滿意。上星期，美國國會共和黨人敦促拜登總統將股票和債券也納入行政命令中，稱否則將無法應對（中國構成的）大部分安全威脅。
眾議院與中國共產黨戰略競爭特設委員會(House Select Committee on the CCP)主席、共和黨籍眾議員邁克·加拉格爾(Mike Gallagher, R-WI)在8月3日給拜登的信中寫道，“公共市場投資代表美國流入中國的大多數資本。任何豁免這些投資的規則都無法解決美國面臨的大部分國家安全威脅。”
但曾在美國貿易代表辦公室負責出口管制和供應鏈風險管理的前美國官員基爾克雷斯認為，行政命令的正式出爐是美國在監管對外投資方面邁出的重要第一步，眼下的當務之急是如何有效執行和落實。
她說：“我更願看到我們從一個非常明確定義的交易範圍開始，這樣我們才能在執法和監督方面做好工作，然後再逐步擴大。這跟我們設立美國外國投資委員會(CFIUS)的過程（類似），隨著時間推移逐步增加和擴展。”
彼得森國際經濟研究所(Peterson Institute for International Economics)高級研究員加里·克萊德·哈夫鮑爾(Gary Clyde Hufbauer)也認為，這項行政命令正式開啟了美國限制對中國投資的第一步，將勢必對美國對中國的投資產生寒蟬效應。
“我將其視為限制美國對中國直接投資打響的第一槍，”他對美國之音說，“我預計許多企業將撤回任何對中國投資的計劃，它（限制措施）甚至可能會擴展到一些大型機構如貝萊德集團(BlackRock)等的投資組合投資。”
據華爾街日報報導，在新的資本管制新規出台前，美國投資者的行為已經發生改變。風投基金紅杉資本(Sequoia Capital)今年早些時候剝離了其中國業務。還有其他一些公司也陸續放緩或暫停了在華交易。榮鼎集團(Rhodium Group)的數據顯示，去年美國對華直接投資為82億美元，創下20年來新低，而去年美國對華風險投資僅為13億美元，亦創下十年來低點。
哈夫鮑爾表示，新行政命令將加劇這一勢頭。“我認為這只會強化已經和正在發生的一切。我不認為公司會增加（對華）投資，大企業不會大幅增加對華投資，這會使（這種趨勢）成為定局。”他說。
行政命令出台耗時近兩年
拜登政府內部就有關限制美國對中國高科技領域投資的討論已經持續了近兩年之久，主要是權衡界定投資限制的範圍，收集各方反饋和權衡利弊。在這一過程中，包括美國商界、華爾街和美國國會等更多攸關方參與到了政策制定的過程當中。
“隨著時間的推移，其影響就像一列穿越城鎮的火車，每個人都把自己的行李往火車上放。然後突然間火車變得慢了，因為涉及了太多競爭激烈的利益團體，”戰略與國際研究中心的本森說，“我認為在政府各部門的協調過程中，出現了某種程度的情況，許多白宮外的其他政策制定者希望確保這一工具的設計非常狹窄，範圍不會過於寬泛。”
奧爾布賴特石橋集團(Albright Stone Group)負責中國與科技政策的高級副總裁保羅·特廖洛(Paul Triolo)此前對美國之音表示，拜登政府所面臨的一大挑戰是明確界定所涵蓋的技術範圍，以及對投資等事項的定義。他說，以人工智能為例，它是一個廣泛的類別。有關討論一直圍繞著如何定義人工智能，以及人工智能的哪些具體應用應值得關注的。
此外，在投資相關交易方面，如何定義“美國人員”也一度存在重大爭議。例如，關於是否包括利用美元資金投資於該行政命令將涵蓋的技術領域的外國投資者，一直存在爭議。關於如何處理來自美國大型被動投資者的投資，如養老基金和大學捐贈基金可能通過海外私募股權或風險投資公司進行的投資，也存在重大爭論。
曾在美國貿易代表辦公室負責出口管制和供應鏈風險管理的前美國官員基爾克雷斯認為，對華投資限制行政命令出台耗時良久體現出政策制定本身的複雜性以及拜登政府致力於將政策制定到位且不至於傷害美國自身以及盟友的利益。
“我的確認為這對美國來說是一個全新的法律和政策領域。無論何時，當你試圖對這些非常複雜的跨國投資結構進行監管，都會非常複雜，我認為他們確實在努力將其做好。這是一套新的政策。他們（拜登政府）致力於嘗試以精確的方式來確定範圍，而這需要一些時間來完成。”她說。
美國商界目前觀望，但有可能最後支持
從美中貿易中收穫巨大利益的美國企業界目前對拜登總統的行政命令持觀望態度。美中貿易全國委員會(The US-China Business Council)發表的一份聲明說，“我們將密切關注'涵蓋國家安全技術和產品'在製定規定的過程中被如何界定……我們希望政府能夠與美國的盟友和夥伴取得更多進展，以推進共同利益，並防止美國的單邊政策不利於美國公司與外國競爭對手之間的競爭。”
在日本廣島舉行的七國集團（G7）峰會上，拜登及其助手與其他國家的同行討論了限制高科技投資的共同努力。包括英國和歐盟在內的幾個盟友已公開表示他們可能會效仿。
基爾克雷斯認為，在美中關係進入全面競爭的大背景下，商界未必不支持對中國的投資加以限制，但它們希望新規是可以預測和清晰明確的。
她說：“他們（商界人士）希望有機會對這些規定提供反饋意見，特別是因為這些規則非常複雜，涉及復雜的交易結構。我認為，如果政府能夠制定出符合這些目標的規則，商業界最終會支持，並且出於國家安全的利益，我們也必須支持。”
中國揚言報復
這一行政命令料將加劇正在尋求外交解凍的美中兩國之間的緊張關係。美國國務院發言人馬修·米勒(Matthew Miller)在星期三的國務院例行記者會上說，時任中國外長秦剛在與美國國務卿布林肯的會晤中曾對有報導稱美國會對中國實施投資管制表示堅決反對。
中國駐美大使謝鋒上個月在出席阿斯彭安全論壇時曾警告說，對於美國針對中國實施國家安全措施，包括白宮當時仍在籌備中的對華投資禁令，中國“不會保持沉默” 。他說，“我們不會挑釁別人，但有人挑釁，我們也不怕。所以，中國肯定會做出自己的回應。”
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