美國商務部最近的一項初步調查發現，中國太陽能電池製造商將部分組裝業務轉移到東南亞的馬來西亞、泰國、越南和柬埔寨，以此來逃避美國的關稅。最終調查結果預計將在明年5月公佈。不過，分析人士認為，即使是屆時得出了同樣的結論，美國也不會立即加徵關稅。
鑑於美國太陽能電池板需求量飆升，拜登政府已經在幾個月之前宣布對這幾個國家的進口實施為期兩年的暫停關稅措施。
美國應對氣候變化雄心勃勃的目標是電力部門在2035年全面脫碳，實現零排放。在美國加速向清潔能源轉型、迫切需要大量太陽能電池板之際，商務部的這一決定顯示，中國在這一產業近乎絕對的主導地位令美國在是否限制進口中國產品的問題上左右為難。
中企蓄意規避關稅
美國商務部從今年初開始對八家中國公司進行了長達8個月的調查，初步發現比亞迪香港、阿特斯太陽能、天合光能和越南光伏科技有限公司等四家中企將產能轉移到柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南將組件稍經加工後再出口到美國，“此類行為相當於試圖逃避現有的對來自中國的太陽能電池和組件徵收反傾銷稅和反補貼稅的命令。”商務部的新聞稿說。
早在2011年，美國商務部就曾認定中國向美國“傾銷”太陽能電池板，並隨機對中國進口此類產品徵收高達250%的關稅，導致中國進口的太陽能設備從當年的28億美元降至2020年的不到4億美元。
然而，加州的太陽能電池板製造商-- 奧克辛太陽能公司(Auxin Solar)今年2月向商務部投訴說，雖然從中國的進口此後下降了86%，但從柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南的進口則激增了868%。此外，在此期間，中國向上述四個國家出口的原材料和太陽能電池板零部件也大幅增加。
根據美國法律，當有證據表明受反傾銷和反補貼稅訂單約束的商品是在第三國進行組裝時，商務部可以進行規避調查。奧克辛的投訴導緻美國商務部在今年3月宣布將對這四個國家的太陽能設備製造商與中國公司之間的商業聯繫進行調查。
此前，一個名為美國太陽能製造商反中國規避的組織(the American Solar Manufacturers Against Chinese Circumvention，A-SMACC)也曾在2021年8月通過華盛頓威利·賴因（Wiley Rein LLP）律師事務所向聯邦政府提交請願書，要求調查來自馬來西亞、泰國和越南的非法規避對華反傾銷和反補貼稅的太陽能電池和組件。該請願書指出，中國在馬來西亞，泰國和越南開設工廠，將太陽能製造轉移，為規避美國的上述關稅創造了一條明顯的途徑。
“當第一次針對中國太陽能電池和太陽能電池板徵收關稅時，許多中國公司就宣布，他們將立即將組裝業務轉移到其他國家以逃避關稅。”美國太陽能電池板製造商團體的代表律師、威利律師事務所的合夥人蒂莫西·布萊特比爾(Timothy Brightbill) 說。“中國對此毫不掩飾。”
除了傾銷以外，中國太陽能板產業面臨的另一挑戰是，很多廠商被控在新疆侵犯人權和強迫勞動。美國海關也開始扣留從一些中國公司進口的太陽能電池板，這些公司據認為從新疆強迫勞動中採購產品。最近，美國國會共和黨籍參議員馬可·魯比奧（Marco Rubio）和共和黨籍眾議員邁克·加拉格爾（Mike Gallagher）聯名致信拜登政府，強調實現清潔能源目標不應忽略對中國光伏產品的進口限制。
華盛頓智庫史汀生中心研究分析師，東南亞能源、水和可持續發展項目副主任考特尼·韋瑟比（Courtney Weatherby）說，鑑於中國勞動力成本上升，很多中國公司將業務轉移到亞洲其他國家，中國太陽能板企業雖然也因此在東南亞國家投資建廠，但是這並不是唯一的原因。她在一封給美國之音的電子郵件中說：“中國公司在馬來西亞、泰國和越南生產太陽能電池板的任何決定無疑在一定程度上是出於擔心避免與中國太陽能製造有關的糾紛。”
不過，美國商務部明年5月的最終調查也可能會有不同的結論。美國太陽能板廠商的律師布萊特比說，案子還沒有結束，不過商務部已經邁出了積極的第一步。他在接受美國之音採訪時說：“我認為這個初裁是美國國內太陽能製造業的勝利，也是美國太陽能發電長遠未來的勝利。作為一個國家，我們不想依賴中國或東南亞的太陽能製造。”
中國占比95%，美國深陷兩難
商務部的這一初步認定本身雖然僅僅事關兩項具體的貿易令，然而，該決定及相關調查被認為凸顯出美國在加速向清潔能源轉型之際面對中國進口的挑戰，一方面發現中國公司有違法行為，但又決定至少暫時繼續進口。
“政府政策彼此矛盾，拜登的解決方案是，如果他們違法了，我們就會認定他們有罪，就像現在發生的，至少初步決定如此。但是，我們又不懲罰他們，至少不是馬上，因此這將使進口還要持續好幾年。”華盛頓智庫戰略與國際問題研究中心(CSIS)貿易專家威廉·賴因施(William A. Reinsch)說。
來自中國等一些亞洲國家的製造商的進口占美國所用全部太陽能電池板的80%以上，《華爾街日報》最近報導說，如果要跟中國在這一領域一爭高下，美國幾乎需要從零開始建立一條供應鏈。
商務部始於今年3月的調查導緻美國各地的太陽能項目被取消，為了緩解壓力，拜登總統在今年6月宣布，豁免這四個東南亞國家進口太陽能電池板的兩年關稅。
威利律師事務所的國際貿易律師布萊特比爾說，因此，這意味著，商務部即使幾個月後調查完成時得出相同的結論，認定中國公司蓄意規避關稅，美國也不會對在兩年的暫停期內這些產品加徵任何關稅。
美國在1950年代發明了光伏技術，在此後長達幾十年的時間裡一直是全球太陽能創新和製造領域毋庸置疑的領導者，然而，批評人士說，在中國巨額政府補貼的衝擊之下，美國的太陽能廠商一家家被壓垮，在全球太陽能組件出貨量中的份額從2004年的13%下降到2021年的不到1%，而中國的份額則從幾乎為零增加到今天的近85%，而且甚至正在向100%逼近。國際能源署今年7月的一份報告說，對於太陽能組件而言，未來幾年中國主導該市場的比例可能會上升到95%。“世界用於太陽能電池板生產的關鍵組件的供應到2025年將幾乎完全依賴中國。”報告警告說。
戰略與國際問題研究中心的賴因施指出，美國現在一方面覺得必須堅持規則，因為規則是經濟體係得以運作的基礎，而且如不維護規則，我們的製造業會進一步空心化。但在另一方面也有觀點強調，應對氣候變化更重要，美國要加快而不是放慢向清潔能源過渡，對中國進口加徵關稅只會放慢這一進程。
旨在推動美國太陽能開發利用、其成員包括太陽能板安裝公司和中國太陽能廠商的行業組織“太陽能工業協會”（the Solar Energy Industries Association，SEIA)批評說，商務部上星期公佈的初步調查結果為今後幾年的太陽能發展鑄成大錯。該協會主席阿比蓋爾·霍珀（Abigail Hopper）發表聲明說：“這一決定將使價值數十億美元的美國清潔能源投資擱淺，並導緻美國高薪清潔能源工作崗位大量流失。”
代表美國本土太陽能製造商的組織則對商務部的初步裁決表示歡迎。大力提倡製造業回流的組織美國繁榮聯盟（Coalition for a Prosperous America, CPA）的傳播總監尼克·亞科維拉(Nick Iacovella)將這一初裁稱為美國製造業工人的勝利。亞科維拉還對美國之音說，美國國內公司已經具備了一定的太陽能產品產能，已經實際上可以滿足大約20%的需求，如果能堅持貫徹執行美國貿易法、以及為大力發展清潔能源產業的《通貨膨脹削減法案》，約三到五年後美國本土就可能會出席一個幾乎完全獨立的太陽能供應鏈。
此外，亞科維拉還指出，美國並不是要完全禁止中國進口。他說：“但需要指出的是，商務部發現這些中國企業非法規避關稅，並不代表我們不進口他們的產品，美國祇是不允許他們以低價非法傾銷，而他們這樣做的唯一目的就是不公平地企圖讓美國公司破產。”
隨著美國大力致力於向新型能源轉型，政治分析人士近年來不斷提醒說，一個強大的太陽能產業對美國的能源安全和實現低碳未來的目標至關重要，但這一領域不能任由中國主導，如果美國不能建立自己的供應鏈，就相當於能源需求從依賴中東轉向依賴中國，而且其程度將是空前的，遠遠超過對歐佩克依賴的程度。世界的關鍵供應鏈如此依賴任何一個國家都是極其危險的，更不要說是中國。
鑑於美國目前嚴重的產業空心化狀態，美國近年來忽然發現，從稀土、到芯片、到醫藥產品和太陽能板等等種種所謂的關鍵命門產品樣樣攥在中國手裡，近年來雖有跡象顯示製造業開始大量回流，但產業鏈的重振絕非一朝一夕之事。“我們沒有足夠的錢來保護所有的一切。”戰略與國際問題研究中心的賴因施說。
這位曾在克林頓政府出任商務部副部長的前政府高級官員說，美國祇能在輕重緩急之間來權衡取捨。他說，美國的泰迪熊產業已經轉移到中國了，但那並不事關國家安全，然而，高端半導體芯片則不同，所以政府投以高達千億美元的巨資。至於太陽能板，他說：“我們是否像重視芯片一樣重視太陽能電池板？我不這麼認為，但跟泰迪熊比起來，我們當然更重視太陽能板。”