和平的絆腳石？俄烏戰爭讓聯合國安理會五常否決權再成焦點

和平的絆腳石？俄烏戰爭讓聯合國安理會五常否決權再成焦點

俄羅斯入侵烏克蘭後，聯合國安理會受制於俄羅斯作為常任理事國擁有否決權，始終未能採取實質行動制止俄羅斯的侵略行為。包括烏克蘭總統澤連斯基和部分觀察人士呼籲，將俄羅斯從安理會除名；還有提議稱，像當年中華人民共和國取代中華民國的聯合國席位，把俄羅斯的安理會席位讓給烏克蘭。不過專家表示，把俄羅斯踢出安理會基本不可能。

為何難以將俄羅斯逐出安理會？

烏克蘭總統澤連斯基4月5日向聯合國安理會呼籲，應將發動戰爭和製造屠殺的俄羅斯開除出安理會。他向安理會發表講話時說：“我們與之打交道的是一個把聯合國安理會的否決權變成死亡權的國家。這破壞了整個全球安全架構，使他們得以不受懲罰，可以隨意破壞一切。”

美國國會一些兩黨議員也支持將俄羅斯從安理會除名。 Axios今年2月底報道說，這些議員正在醞釀一份決議案，呼籲聯合國“立即採取程序行動”，修改《聯合國憲章》第23條，移除俄羅斯安理會常任理事國的席位。

但是專家說，把俄羅斯踢出安理會並非易事。

英國雷丁大學政治學和國際關係教授 多米尼克·佐姆（Dominik Zaum）(照片來源：Twitter@DominikZaum)

英國雷丁大學研究聯合國安理會的政治學和國際關係教授多米尼克·佐姆（Dominik Zaum）說，根據《聯合國憲章》第6條規定，屢次違反《憲章》規定的成員國可以被驅逐出聯合國，但是這個程序需經由安理會提出建議，然後得到聯合國大會三分之二會員國的同意。

他對美國之音說：“所以俄羅斯可以（在安理會）否決對自己的驅逐。我預計不僅是俄羅斯，中國也會否決。因此從程序上來說，這是非常不可能的，操作上也不可能。”

美國紐約大學法學教授孔杰榮（Jerome Cohen）對美國之音表示，如果要把俄羅斯驅逐出安理會“就將需要修改《聯合國憲章》。”他說，《憲章》賦予安理會五大常任理事國否決權，將這個權力拿走需要對《聯合國憲章》做重大修改，但這很難實現。

根據《聯合國憲章》，修正案的通過需要包括全體安理會常任理事國在內的三分之二會員國各自按照本國的憲法程序批准，這也意味著只要常任理事國行使否決權或是常任理事國的議會未能批准，對《憲章》的修改都無法完成。

美國企業研究所高級研究員、《華盛頓郵報》專欄作家馬克·蒂森（Marc Thiessen）認為，可以遵循中華人民共和國取代中華民國在聯合國席位的先例，將俄羅斯在安理會常任理事國的席位給烏克蘭。

他在《華盛頓郵報》的專欄文章中說，《聯合國憲章》中寫的是美國、法國、大不列顛和北愛爾蘭聯合王國、中華民國和蘇聯擁有安理會常任理事國的席位，“就像當初聯大將台灣驅逐，宣布中華人民共和國是‘中華民國’席位的合法擁有者，聯大也可以投票將俄羅斯驅逐，宣布烏克蘭是‘蘇聯’席位的合法繼承者。”

不過佐姆教授表示，蘇聯解體時，俄羅斯向聯合國各成員國說明俄羅斯是蘇聯的繼任國，30多年來這已為所有成員接受；而烏克蘭作為1945年聯合國成立時的創始成員國，是烏克蘭蘇維埃社會主義共和國的繼任國，不是蘇聯。

他說，中國的情況也有所不同，其中涉及的不是繼任國的問題，而是誰代表中國的問題，“承認中華人民共和國代表中國也就涉及不正式承認中華民國。”

佐姆教授說，從操作上來看，如果要把俄羅斯的安理會席位給烏克蘭，“將至少需要所有其他安理會成員的同意，這在可預見的將來不會發生。”

美國常駐聯合國代表琳達·托馬斯-格林菲爾德（Linda Thomas-Greenfield）在回應美國媒體有關是否應該以及是否能夠將俄羅斯踢出安理會的問題時表示，美國可以在安理會孤立俄羅斯，但是無法改變俄羅斯作為安理會成員的事實。

她在接受美國媒體MSNBC訪問時說：“安理會是二戰後聯合國成立的結果。他們（俄羅斯）是安理會的成員。這是事實。我們無法改變這個事實，但我們可以在安理會中孤立他們。我們可以讓他們在這個機構中感到非常不舒服。我們已經在這樣做了。”

上個星期，在美國的牽頭下，聯合國大會以93票支持、24票反對和58票棄權的表決結果，暫停俄羅斯在人權理事會中的席位，理由是俄羅斯“嚴重和系統性地侵犯人權”並對烏克蘭做出了違反國際法的行為。

在此之前，聯大還分別表決通過了兩項譴責俄羅斯入侵烏克蘭、要求俄羅斯立即停火的決議。

一票否決 和平的絆腳石？

但是這兩項決議不具有約束力。由於俄羅斯使用否決權，安理會無法通過任何譴責莫斯科的決議或是對俄羅斯的侵略行為採取實質行動。

紐約大學法學院教授孔杰榮（美國之音章真拍攝）

“這顯示出安理會無法對手握否決權的一個或多個大國採取行動，”孔杰榮教授說。

前聯合國發展項目負責人、布魯金斯學會高級研究員卡馬爾·德維斯（Kemal Derviş）和聯合國發展政策委員會主席何塞·安東尼·歐堪波（José Antonio Ocampo）3月初在布魯金斯學會上發表的一篇文章中說：“烏克蘭戰爭再次表明，安理會五個常任理事國的否決權是和平的主要絆腳石。”

文章指出，聯合國的首要目的是維護國際和平和安全，並將這項核心使命委託給了安理會，但是《聯合國憲章》賦予五個安理會常任理事國絕對否決權，從一開始就是這個機構履行使命的一個主要障礙，“因為五常幾乎總是被劃分為相互競爭的地緣政治集團，其中一個集團的成員——主要是蘇聯（現在由俄羅斯繼承）或是美國——在許多關鍵決定上行使否決權。

“俄羅斯對烏克蘭的野蠻閃電戰清楚地提醒我們，當一個或多個五常的利益與其他成員的利益發生衝突時，安理會是無能的，“他們寫道。

法新社在一篇報道中說，自2011年以來，俄羅斯在安理會對有關盟友敘利亞的投票中行使了大約15次否決權；美國和英國2003年在未經聯合國批准的情況下出兵伊拉克，也因為他們安理會常任理事國的地位而沒有遭受任何後果。

法新社4月9日的這篇報道說，除了五個有否決權的安理會常任理事國擁有超比例的權力和影響力之外，安理會現有架構的代表性也不均衡，沒有來自非洲或拉丁美洲的國家擁有常任理事國席位，而且現有15個安理會成員國的角色分配也不公平。

安理會除五常之外，其他10個非常任理事國由選舉產生，任期兩年，不能連任。法新社援引一位要求匿名的非常任理事國的代表的話說，非常任理事國祇是“被授予事務性的工作。我們認為這是一種不公平的分工。”

安理會改革還有多遠？

德維斯和歐堪波在布魯金斯學會的文章中提議，可以通過在《聯合國憲章》第27條中增加一個條款，來實現推翻安理會常任理事國否決權的可能性，從而根本改變安理會的運作。他們的設想是，新增的條款允許通過雙重多數來推翻否決權——比如至少三分之二成員國和世界三分之二人口。

他們坦承，這項提議會被俄羅斯，還可能是中國，甚至是包括美國在內的五常中的其他三個民主國家否決，但是他們認為，其他很多國家會予以支持。他們同時希望俄羅斯入侵烏克蘭的這場危機可以成為進行一場徹底變革的契機。

過去幾十年來，安理會改革一直是聯合國的重要議題之一。多數改革提案要求增加常任和非常任理事國的席位，很多國家支持對否決權的使用加以限制，並且呼籲五大常任理事國謹慎使用否決權。法國在2015年與墨西哥的一項倡議提議，在涉及大規模暴行時，安理會五大常任理事國資源共同暫停一票否決權的使用。

不過，在安理會改革問題上，各國間的分歧仍然大於共識。出席76屆聯大的美國代表托馬斯·卡納漢（Thomas Carnahan）在去年11月有關安理會改革的會議上表示，美國仍然對擴大安理會持開放態度，並且指出擴大不應削弱安理會的效力，也不應改變或擴大否決權。

中國常駐聯合國代表張軍說，改革要從全體會員國的共同利益出發，確保讓所有國家受益，結果體現公平正義。他說，少數國家企圖強行推動各方尚存巨大分歧的改革方案，只會加劇分歧對立，引發對抗。

“因為安理會並不正確反映世界上的權力結構，一直以來都有很多改革安理會的動力，”孔杰榮教授說。 “有很多提案，但是我目前看不到通過修改《憲章》來改革安理會的任何前景，因為要達成修改《聯合國憲章》的共識太難了。”

英國雷丁大學的佐姆教授也持類似的看法。他說，安理會過去數十年來有過一些改革，比如將安理會成員國從11個拓展到了15個，但這些改革都非常漸進緩慢。

他說：“對於實現什麼改革或改革應該是什麼樣的，沒有共識。我想，這種共識現在就更為有限了。”

聯合國還能有何作為？

雖然如此，專家說，聯合國仍然能夠有所作為。

佐姆教授說：“非常重要的是，安理會是各國交流接觸的場所，也是與我們有分歧的國家交流的場所，包括俄羅斯和中國。這一點尤為重要，因為沒有其他國際場所能夠提供這樣的功能，讓成員國定期會面磋商，不管是正式的還是非公開的。”

孔杰榮教授說，即使安理會的行動因否決權受挫，聯合國大會還可以發揮作用。他說，在朝鮮戰爭期間，美國在聯合國提出一項名為“聯合一致共策和平”（Uniting for Peace）的決議並獲得通過，讓聯合國大會可以採取行動。

這項決議的內容是，在聯合國安理會成員國無法達成一致、未能行使維護國際和平與安全這項首要責任的情況下，可以由聯合國大會授權採取行動維持國際和平。

佐姆教授說，在俄羅斯入侵烏克蘭問題上，聯大兩次通過決議譴責俄羅斯入侵烏克蘭，依據的就是“聯合一致共策和平”決議。

他認為，美國和歐洲還可以嘗試利用這個機制通過其他聯大決議，強調對俄羅斯的國際譴責以及對烏克蘭的支持，比如支持成員國對俄羅斯展開戰爭罪的刑事起訴或調查。他說，雖然通過這樣的決議需要美國及其盟友付出很大的政治資本，但是這比將俄羅斯驅逐更有意義，而且這些措施並不會受到否決權的限制。

專家指出，聯合國其他機構也在採取行動，比如國際刑事法院檢察官辦公室、聯合國人權理事會授權的調查委員會、聯合國人權高專辦烏克蘭人權監察團正在對俄羅斯潛在的戰爭罪行和反人類罪行展開調查。