年終報導: 美中兩強在東南亞的角力及其經略目標

台北 — 

年終報導: 美中兩強在東南亞的角力及其經略目標

2022年，全球大多數國家逐步擺脫新冠疫情陰霾，生活大致恢復正常，但美國與中國的加劇對抗仍令世界惴惴不安，像是中南半島就成為兩強激烈爭奪影響力的主戰場之一。

對此，觀察人士就華盛頓與北京今年在東盟的經濟政策、外宣戰，以及涉及東南亞部分國家的南中國海爭議上的相互掣肘加以分析，也預測明年兩國在東南亞的經略目標。

RCEP帶來經貿果實了嗎？

回顧今年中國在東南亞最重要的經濟政策，莫過於全球最大的經貿協定、由中國主導，包含東盟所有國家等15個成員國參與的《區域全面經濟夥伴關係協議》(RCEP)，於元旦正式上路。中國國務院總理李克強上月在第25屆中國-東盟峰會上致詞時表示，中國與東盟目前已互為最大貿易夥伴，且雙向貿易額連創新高，2022年前10個月已達7984億美元，同比增長13.8%；中國官媒《央視網》則盛讚，“RCEP市場潛力不斷被激發，RCEP政策紅利持續得到釋放”。

位於澳大利亞首都堪培拉的澳大利亞國立大學學者馬斯頓（Hunter Marston，照片提供：馬斯頓）

RCEP看似為中國和東盟帶來亮眼的經濟成績單，引來北京高調宣揚。不過，在其生效之前，中國已連續十多年為東盟最大貿易夥伴，雙邊經濟聯繫本就相當緊密。專注東南亞研究的澳大利亞國立大學學者馬斯頓(Hunter S. Marston)就說，要說RCEP已對東盟成員國帶來龐大經濟效益，恐怕為時過早。

馬斯頓告訴美國之音：“東盟和中國的貿易在2022年(前10個月)創下歷史新高，這值得令人關注，但很難說其貿易成長主要來自RCEP，或是這種增長在(RCEP生效)之前就已出現。從很多層面上看，RCEP只是降低壁壘，使貿易更有效率，但至目前為止，很難說已帶來直接且明確的好處。”

數名專家也不認為RCEP能帶來巨大的經濟效益，像是香港南華早報(SCMP)今年8月，就引述香港辛里希基金會(Hinrich Foundation)資深研究員歐爾森(Stephen Olson)的話表示，RCEP“無法對於任何其成員國帶來改變...這是一項格局不足的協議，還造成大量的障礙與限制”；新加坡顧問機構亞洲貿易中心(Asian Trade Centre)創辦人兼執行長艾姆斯(Deborah Elms)也對南華早報說，RCEP成員國“已有超越RCEP、及可升級為優於RCEP的自由貿易協定”。

東盟7國爭相加入專家：IPEF具經濟誘因

台灣中山大學政治研究所副教授陳宗岩(照片提供: 陳宗岩)

然而，觀察人士也指出，被各界視為抗中意味濃厚、由美國主導，於今年5月正式啟動的《印太經濟框架》(IPEF)，至目前為止仍看不出實際經貿成效，能讓東南亞在短期內降低對中國的貿易依賴。

台灣中山大學政治學研究所副教授陳宗岩告訴美國之音：“IPEF有沒有可能改變東南亞長期以來經濟靠中國的情勢？我認為短期之間是不太可能的。IPEF並沒有很強制約束，所以(參與)國家其實可以根據它自己對於IPEF的架構，判斷要做到什麼樣子的程度，在這種比較鬆散的狀況之下，當然從制度的角度來看，你就比較難約束所有的國家去達到你想要達到的戰略目標，這是它一個我覺得比較大的問題存在。”

IPEF目前有包含美國、東盟7國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度及斐濟共14個成員國，共有貿易、供應鏈、潔淨能源，及稅收與反貪腐四大支柱，並於今年9月舉行首次部長級會議。

不過，澳大利亞國立大學學者馬斯頓認為，東盟除了緬甸、柬埔寨和老撾之外，其餘國家均已加入IPEF，雖然截至目前為止尚未端出“牛肉”，但代表其對東南亞多國仍具經濟誘因，他說：“雖然IPEF象徵意義大於實質，但我想東盟10國中有7國受邀，並同意加入，代表美國在東南亞的經濟參與仍具有強烈的吸引力。”

美中將加劇在東盟的經濟競爭

雖然一半成員國來自東盟的IPEF已公佈四大支柱，但具體細節尚未公開。對此，馬斯頓預測，拜登政府將於明年公佈更多具體細節，但其架構依舊不變，他說：“我相信(IPEF)一些細節將在明年公佈。顯而易見，拜登政府不會將其擴大到仍未討論的市場准入， 所以它將繼續成為一項經濟舉措或平台，而不是一項自由貿易協定。”

然而，馬斯頓也說，觀望明年，中國在東盟顯著的貿易影響力仍難以忽視，對當地的投資規模更將急起直追美國，可能使東南亞因美中經濟競爭，遭受更劇烈的震盪。

馬斯頓說：“中國將因其巨大的貿易規模，繼續被視為經濟重量級人物，是真正的該區域最具影響力的經濟參與者，甚至在投資方面，中國實際上也在以相當快的速度趕上美國，所以現在美國(在東盟) 的競爭優勢甚微。雖然美國的投資仍然領先，但我認為東盟正在成為一個更加多極競爭的區域。 ”

據2022年東盟投資報告，去年對東盟投資位居榜首的國家為美國，金額達400億美元，增長幅度達41%，而中國投資增長近96%，達近140億美元。

各方克制在南中國海行動

美中在東南亞經濟競爭態勢愈加明顯，在南中國海爭議上的相互掣肘也不容忽視。

南中國海的主權糾紛涉及中國、東盟部分國家及台灣，其中以中國和越南、及中國和菲律賓之間的衝突最為劇烈，但北京不僅從6年前就不甩位於荷蘭海牙的常設仲裁法院對其不利的判決至今，還對此海域主張日趨強硬，引發專家憂心南中國海恐成“中國湖”。

本週三(12月14日)，菲律賓代理國防部長何塞·福斯蒂諾(Jose Faustino)就對稍早有關幾十艘中國船聚集在南中國海的報導表達關注，稱侵犯菲國主權的行為“不可接受”；越南外交部發言人黎氏秋姮(Le Thi Thu Hang)也於今年6月對外回應，日本產經新聞日前一篇稱中國政府擬將南中國海設為“內水”的報導，重申越南在此海域的主權聲索，並呼籲依循國際法和聯合國海洋法公約來解決南中國海主權爭端。

對於南中國海爭端，美國副總統賀錦麗(又譯哈里斯)今年11月曾不點名中國在此海域的“恐嚇脅迫”行為，同月美國軍艦也在南中國海的斯普拉特利群島(Spratly Islands，中國稱南沙群島)執行“航行自由”行動，引來中國解放軍跟踪監視。

台北的國立政治大學東亞所特聘教授楊昊(照片提供:楊昊)

南中國海局勢看似劍拔弩張，台灣政治大學東亞所特聘教授楊昊更指出，美國眾議院議長佩洛西今年8月訪台後，全球聚焦台海危機，這讓東南亞部分國家擔憂，中國解放軍會趁機在南中國海進行擴張，還紛紛加強軍事準備。不過綜觀今年，楊昊認為，南中國海問題“雷聲大雨點小”，美國、中國和涉入其主權爭議的東盟國家，均不願進一步擴大衝突。

楊昊告訴美國之音：“整體來講，我覺得從美中、到台海，到南海(南中國海)其實是連動的，很難切割，但是有很多的不確定性存在，所以大家也覺得說，今年(南中國海)會不會造成一些緊張？坦白講，今年其實並沒有大的南海動作出現，某種程度上還是受制於兩個主要的外力，一個就是美中之間的角力，第二個就是疫情的影響，所以在這個問題上，看起來還是維持一定程度的穩定。然後，柬埔寨作為東協(東盟)輪值主席也沒有太明確的退讓，或者是說在議程設定上就一定是要往中國傾倒。”

南中國海明年局勢

澳大利亞國立大學學者馬斯頓也認同楊昊說法，他說：“今年南中國海整體上來說相當平靜，這包含許多原因。菲律賓大選是其中一個原因，在新任小馬科斯政府上台後，中國或許看到了重新調整與菲律賓關係的機會。美國對中國在菲律賓海域，包含漁船和海上民兵日益頻繁的活動直言不諱反擊，並為像越南等國家發聲，這些國家在南中國海受到中國民兵的一些恐嚇和騷擾，但總體而言，這些挑釁行為和緊張局勢，實際上已大大放緩。”

不僅今年南中國海衝突與過往相比有所減少，馬斯頓也說，華盛頓、北京和東南亞涉事國，之後將著重在此海域的合作而非爭端，因此預測南中國海緊張局勢明年也將有所趨緩。

馬斯頓說：“我認為南中國海不會像過去四、五年那樣成為爆發衝突地方。南中國海在2014年至2019年情勢升溫，(當時)包括越南、馬來西亞和菲律賓等在此有主權主張國家均動作頻頻。然而，我現在並未看到任何這些國家進行行動或引發緊張情勢，表明明年將是特別動蕩的一年。

“我預測美國對於這樣相對的平靜狀態感到滿意，他們實際上正在重新深化與菲律賓的聯盟合作，探索新的軍事存在的基地和地點， 這可能引起北京的一些反對。但與此同時，小馬科斯政府已表示，對與中國在西菲律賓海(指南中國海)的聯合勘探抱持開放態度，而且越南也正與北京進行外交合作。所有這些事情看似都會讓今年(南中國海)相對平靜，這可能對大家來說都是一種良好的現狀。”

北京對東南亞大打媒體戰成效不彰

除了經濟與海事合作，美國和中國還藉由舉辦峰會或媒體宣傳政策，爭相拉攏東南亞。

在中國方面，新加坡智庫東南亞研究所(ISEAS-Yusof Ishak Institute)今年9月發布報告，指出從2022年4月回溯至2019年1月，中國駐東南亞大使館在這段期間以組織媒體活動、官員在當地報紙發表署名文章，和中國大使接受當地媒體訪問等方式，對當地媒體“說好中國故事”。此份報告作者王政(Wang Zheng,音譯)說，“中國故事”的三大核心主題分別為“譴責西方敘事”、“協調中國-東盟關係”，及“宣傳中國成就”，以正面的論述“努力在東南亞投射其話語權”。

在中國國家主席習近平今年10月於二十大破例邁向第三任期後，北京對東南亞的外宣活動也迎向另一波高峰。中國官媒在習近平於上月前往印尼和泰國，參加二十國集團(G20)和亞太經合組織(APEC)峰會之際，推出《習近平喜歡的典故》印尼語和泰語版，並對印尼、泰國、柬埔寨和老撾等多國推出《中國，新的征程》多語種紀錄片，宣傳“中國夢”。

針對北京今年對東南亞持續不斷的外宣攻勢，台灣政治大學東亞所特聘教授楊昊表示，這與中國過去幾年不良的國際聲譽有關，迫使北京大打媒體戰，盼能扭轉其負面形象。

楊昊說：“中國的大外宣，其實就有一個很重要的任務，就是在海外'說好中國故事'，它被視為是文化軟實力的一個很重要的政策工具。新加坡東南亞研究院ISEAS，每年也有做一個東南亞的情勢現況調查，對於中國的好感度，大部分的受訪者都是抱持保留的態度。所以這幾年來也看得出來，對於中國的這個憂慮、甚至是抗拒的一個趨勢，他們(指中國)必須要做更多的(外宣)功夫。”

不過，中國力挽狂瀾卻看似未果。自由亞洲電台(RFA)報導，從Youtube收視率來看，北京上月推出跟習近平有關的系列節目，在印尼和泰國“僅有數百至數千點擊量”；印尼外交政策協會(Foreign Policy Community of Indonesia)也在蒐集東南亞10國人民意見後，於今年10月底刊登一份最新調查，指出儘管大多數東盟民眾對與中國合作帶來的經濟利益感到滿意，但仍對北京的政治和安全政策感到“焦慮”和“不信任”。

分析：中國明年對東盟外宣砲火不減

即便東南亞絕大部分民眾在今年並未因北京外宣攻勢，改變對其負面的觀感，但楊昊預測，習近平連任後，中國在海外的首要目標即為遏止“中國威脅論”擴散，預料明年對東盟宣傳砲火仍不減。

楊昊說：“因為他們(中國)很怕，1990年代由日本跟美國所擴散出來的，所謂的'中國威脅論'，會在今年、甚至是在未來習近平的第三任內，以及美中對抗加劇的期間發酵，成為牽制中國在海外佈局的很重要的一個力量，所以(中國外宣明年目標)第一個，降低'中國威脅論'的區域擴散，然後第二就是不要只有面對菁英，(也)要面向社會，第三就是善用各種政策工具，包括他們也跟一些(東南亞)區域國家內部國際媒體有一些合作，某種程度上，也是希望可以改善中國的這種負面形象、跟區域對它的憂慮。”

美借東盟峰會宣揚投資計畫

北京借媒體努力對東南亞“說好中國故事”，美國則透過數個峰會，對東盟宣揚其政策理念及投資計畫。

在美國與東盟建立關係45 週年之際，美國總統拜登於今年5月邀請東盟領導人，在華盛頓召開史上首屆美國東盟特別峰會，並宣布向東盟投入1.5億美元資金，包含基礎設施、海上安全及衛生資金投資。

拜登還於上個月親赴柬埔寨金邊出席年度東盟-美國峰會，成為2017年首位出席該峰會的美國總統，並說東盟是美國印太戰略核心，期待建立“一個自由開放、穩定繁榮、有彈性和安全的印度洋太平洋”。

針對美國今年對東盟的宣傳策略，台灣中山大學政治學研究所副教授陳宗岩表示，從2022年星國智庫東南亞研究所的《東南亞態勢》( State of Southeast Asia )調查報告可見，東南亞民眾普遍對美國信任度高於中國，因此華盛頓不像北京一樣需要刻意對東南亞塑造正面形象，主要是聚焦在東南亞與其的經貿合作上，盼降低中國在當地的經濟影響力。

陳宗岩說： “對美國來說，它現在最希望可能在東南亞地區塑造出來的是，提高跟東南亞國家特別是在經貿方面的合作，因為美國跟中國在經貿議題、供應鏈這些問題等等，其實目前是打得如火如荼，(因此)美國希望跟東南亞國家走得近一點，(讓東南亞)擺脫對中國的經濟上面的合作。”

美盼拉攏東盟學者：不強打“反中牌”是關鍵

不過，陳宗岩也說，不管是供應鏈、生產過程，亦或是零件、原物料的進出口等等，中國仍是東盟非常重要的伙伴，無法要求東南亞一夕之間脫離中國強大的經濟實力網路，來年美國對東南亞的宣傳與合作，不輕易將“反中牌”端上檯面，可謂重中之重，否則讓當地人民被迫從兩強中選邊站，不見得對華盛頓有利。

陳宗岩說：“外宣方面，它(指美國)也不能夠太強制地要求東南亞要脫離中國的掌控，因為那是非常不現實的。所以我會覺得(這)可能是美國(未來)怎麼樣去形塑，它想要在東南亞事務上面的一個角色，它所必須要去做到的一個宣傳，就是不能夠用反中或者是抗中的角度來去做。你也可以看到(ISEAS)民調裡面，其實有談到東南亞國家的人，他們也非常地擔心，美中兩大強權激化，結果他們必須要被迫選邊站，那他們是非常不想要做這件事情。”